La
protección jurídica de los organismos silvestres en España
por
Ramón M. Álvarez Halcón
Artículo
publicado en la revista Ibón nº
10, pp. 9-16, editada
por la Agencia Medio Ambiental Ibón en el verano de 2000.
El contenido ha sido parcialmente modificado.
 n
los últimos años se habla mucho en España de las especies protegidas.
La necesidad de salvaguardar las especies silvestres amenazadas, en aras
de conservar la biodiversidad en el contexto de un desarrollo sostenible,
ha motivado en los últimos 25 años la aprobación de diversas medidas
jurídicas de protección, tanto de tipo coercitivo sancionador como de
gestión ambiental. En este sentido, el actual marco político
internacional está regido por lo establecido en el Convenio sobre la
Diversidad Biológica, hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992,
ratificado por España. No obstante, la normativa ambiental protectora de
la flora y fauna silvestres de ámbito internacional, comunitario, estatal
y autonómico es realmente compleja de interpretar y de aplicar, por lo
que todavía es más difícil de explicar y divulgar a la sociedad en
general.
De entrada, todo lo que tiene que ver con aspectos
jurídicos especializados parece sólo cosa de expertos en la materia y es
generalmente obviado o rechazado por el resto de especialistas y de la
sociedad. Cuando surge la noticia de alguna denuncia en los medios de
comunicación por infracciones o delitos contra la flora y fauna
silvestres nos hablan de especies y de espacios naturales protegidos, pero
cabe preguntarse mediante qué medidas concretas están protegidos, quién
los protege y en qué circunstancias. Trataremos de exponer lo más
sencilla y brevemente posible estas cuestiones.
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El dátil de mar (Lithophaga
lithophaga),
una especie protegida
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En primer lugar, es preciso aclarar que la
protección jurídica tiene una dimensión meramente disuasoria, de tipo
coercitivo, cuyo incumplimiento puede ser denunciado si se incurren en
actuaciones tipificadas como infracciones administrativas o delitos, que o
bien conllevan sanciones administrativas o bien penales si las autoridades
judiciales lo dictaminan mediante sentencia. Las normas protectoras de las
especies silvestres establecen prohibiciones y excepciones a las mismas,
tipificando infracciones y sus respectivas sanciones administrativas, pero
también pueden disponer medidas positivas de gestión ambiental o exigir
que éstas existan en el ordenamiento jurídico de un ámbito territorial.
En segundo lugar, hay que distinguir entre la
protección de los organismos silvestres en su medio natural y los
domésticos u objeto de cultivo y cría comercial. La normativa que regula
la protección de unos y otros especimenes no suele ser la misma porque
sus circunstancias tampoco lo son, pero a veces sí aparecen
interrelacionadas en normas como las de protección animal o ambiental en
general. Al fin y al cabo, ambos tipos de protección están definidos por
los mismos principios éticos referidos a los derechos de los organismos,
derechos puestos por la especie humana para subsanar la indefensión de
los organismos en su medio natural o en el medio antrópico ante
circunstancias tales como el sufrimiento innecesario, la explotación no
autorizada, el deterioro antropogénico del hábitat, los aspectos
sanitarios, el comercio, el transporte, la experimentación científica,
etc.
La protección de las especies silvestres está
regulada en España mediante la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de
Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres,
con sus posteriores modificaciones (legislación y jurisprudencia). En
realidad, se trata de una protección básica y genérica para todos los
animales y plantas silvestres que habitan en todo el territorio español.
Esta Ley no protege a determinadas especies, sino a todos los animales y
plantas en general en la medida en que son organismos silvestres. La
protección en cuestión viene establecida por lo dispuesto en el
artículo 26.4 de dicha Ley: "Queda prohibido dar muerte, dañar,
molestar o inquietar intencionadamente a los animales silvestres, y
especialmente los comprendidos en alguna de las categorías enunciadas en
el artículo 29 [especies amenazadas catalogadas], incluyendo su captura
en vivo y la recolección de sus huevos o crías, así como alterar y
destruir la vegetación. En relación a los mismos quedan igualmente
prohibidos la posesión, tráfico y comercio de ejemplares vivos o muertos
o de sus restos, incluyendo el comercio exterior".
Esta protección básica de los animales y plantas
silvestres tiene una serie de excepciones. Por un lado, pueden ser
explotadas legalmente siempre que esté regulado en normas de caza, de
pesca y acuicultura continentales (de interior) y de montes. Por otro
lado, esta protección puede quedar sin efecto, previa autorización
administrativa del órgano competente, cuando concurran circunstancias
concretas relativas a la salud y seguridad de las personas, de las
especies protegidas, de los recursos naturales y de la navegación aérea,
así como para la investigación, educación, repoblación o
reintroducción, cría en cautividad o para permitir en condiciones
estrictamente controladas y mediante métodos selectivos y tradicionales,
la captura, retención o cualquier otra explotación prudente de
determinadas especies cinegéticas en pequeñas cantidades y con las
limitaciones precisas para garantizar la conservación de las especies.
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La Posidonia oceanica,
una especie en peligro |
La Ley 4/1989 no desarrolla competencias en
materia de protección de las especies objeto de pesca, marisqueo y
acuicultura en el medio marino, para lo cual están las normas propias de
esos sectores. No obstante, la normativa de los sectores
pesquero-marítimo y marisquero contempla la protección de los recursos
marinos y del medio marino en su conjunto, de manera que existe cierta
controversia sobre la gestión de las especies marinas amenazadas por
cuanto la protección y conservación de éstas se debería realizar al
amparo de lo establecido en la Ley 4/1989. Existen otros supuestos,
regulados por diversas normas, que pueden dejar sin efecto las
prohibiciones del artículo 26.4 de la Ley 4/1989, como las declaraciones
positivas de impacto ambiental, la ordenación del territorio, la
planificación urbana, etc.
La Ley 4/1989 es una norma básica del Estado y
como tal debe ser considerada en los ordenamientos jurídicos de las
Comunidades Autónomas que tienen transferidas las competencias en materia
de gestión de protección de la flora y fauna silvestres, de ciertos
espacios naturales, de la caza y la pesca, y de aprobar otras normas
adicionales de protección ambiental. Como desarrollo de lo dispuesto en
la Ley 4/1989, existen otras normas tales como el Real Decreto 439/1990,
de 30 de marzo, por el que se regula el Catálogo Nacional de Especies
Amenazadas, que son especies, subespecies o poblaciones de las mismas
explícitamente protegidas. Este catálogo está en continua revisión,
con modificaciones, inclusiones o exclusiones de especies en categorías
de amenaza ("en peligro de extinción", "sensibles
a la alteración de su hábitat", "vulnerables"
y de "interés especial"). Asimismo, las Comunidades
Autónomas están desarrollado también las competencias que les otorga la
Ley 4/1989 y la Constitución Española en materia de gestión y
protección, creando sus propios catálogos de especies amenazadas y de
especies susceptibles de caza o pesca, así como nuevas categorías de
amenaza y normas complementarias de protección ambiental.
Por otro lado, las especies silvestres están
particularmente protegidas en los espacios naturales catalogados en alguna
de las figuras de protección existentes, que son muy diversas y están
regulados por normas estatales y autonómicas. Las propias normas de caza,
de pesca y de montes conllevan ciertas medidas de protección, que
consisten fundamentalmente en prohibir la captura de determinadas especies
en ciertos lugares y épocas del año. Existen normas que regulan la
explotación comercial de diversas especies silvestres o de sus productos
en actividades tradicionales tales como la apicultura o el marisqueo, pero
todavía es escasa la normativa que regula la explotación en el medio
natural o la cría en cautividad (con fines comerciales) de determinadas
especies silvestres, como es el caso de los caracoles terrestres objeto de
consumo humano. Otras normas, como las que regulan las aguas continentales
o las costas marinas, también implican una protección de la flora y
fauna que habita en dichos medios.
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La foca monje (Monachus monachus)
tristemente desaparecida ya de
nuestras costas |
Por último, hay otras normas administrativas
protectoras de determinadas especies de flora y fauna silvestres
ratificadas o transpuestas por el Estado español, como son el Convenio de
Washington (CITES), el Convenio de Bonn, la Directiva de Aves, la
Directiva Hábitats, el Convenio de Berna, el Convenio de Barcelona, etc.
La mayoría de estos tratados, convenios o directivas exigen determinadas
medidas protectoras y de gestión ambiental a las Partes Contratantes o
bien remiten directamente a las medidas de la normativa ya existente, en
España la Ley 4/1989 y el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas.
Asimismo, hay diversos reglamentos comunitarios protectores de la especies
silvestres, que son de aplicación directa en los países de la Unión
Europea.
Por su parte, el Código Penal vigente contempla
seis delitos contra la flora y la fauna (Capítulo IV, artículos
332-337), tipificando ciertas actividades prohibidas por la Ley 4/1989;
pero introduciendo preceptos penales en blanco (dependen de las normas
administrativas sobre protección de la flora y fauna) y algunas
consideraciones que son susceptibles de distintas interpretaciones, de
manera que su aplicación resulta compleja y extrapenal. La vía penal
suele estar limitada para casos graves o muy graves, de acuerdo con el
principio de intervención mínima del Derecho Penal, y tiene un gran
poder coercitivo en tanto que norma protectora disuasoria.
Sin embargo, toda esta normativa es ineficaz para
la protección física de los organismos silvestres si no se llevan a la
práctica las medidas de gestión establecidas, si las normas existentes
no se adaptan a los supuestos de explotación y circunstancias ecológicas
de las especies silvestres, si no se crean medidas de gestión ambiental y
de explotación sostenible, si no se protegen los hábitats de las
especies silvestres mediante las figuras jurídicas ya existentes u otras
de nueva creación, y si los incumplimientos no son debidamente
denunciados y perseguidos.
¿Quién puede ejercer el derecho a esta
protección jurídica? En principio, cualquier ciudadano de pleno derecho
puede denunciar ante las autoridades competentes aquellas actividades que
puedan ser constitutivas de infracción administrativa o delito. Todas las
personas físicas y jurídicas tienen la obligación de cumplir con las
normas protectoras y se les puede exigir responsabilidades si las
incumplen. No es excusa válida aludir que no se tienen competencias en la
materia o el desconocimiento de las normas. Las Administraciones públicas
competentes (de ámbito internacional, comunitario, estatal, autonómico,
provincial y local) tienen la responsabilidad añadida de velar por el
cumplimiento de las protecciones jurídicas y a tal efecto existen agentes
de protección de la naturaleza (en general) de distintas instituciones y
organismos oficiales, que se encargan de hacer una vigilancia "in
situ". Las infracciones administrativas demostradas conllevan
resarcimientos y multas, y los delitos además pueden conllevar penas de
prisión.
También existen entidades sin ánimo de lucro que
tienen entre sus fines la defensa y la protección de las especies
silvestres, y colaboran con las Administraciones públicas en tareas de
gestión, realizando asimismo una importante tarea divulgadora y educativa
que suele tener mucho eco en los medios de comunicación sociales y
publicaciones especializadas. Asimismo, múltiples centros de
investigación científica (públicos y privados) y comunidades de
científicos especialistas trabajan profesionalmente en defensa de las
especies silvestres amenazadas y contribuyen a incrementar las medidas
jurídicas de protección asesorando a las Administraciones públicas.
En conclusión, la protección jurídica de la
flora y fauna silvestres es muy necesaria en un Estado de derecho y debe
perfeccionarse y consolidarse como una herramienta fundamental para la
protección efectiva de dichos organismos en el contexto de un desarrollo
sostenible; pero su complejidad y su desconocimiento impiden una
aplicación normal de la misma de acuerdo con los principios básicos de
protección ambiental. Con este artículo se ha pretendido paliar un poco
la desinformación reinante en la materia y, además, aportar una primera
toma de contacto con el tema para aquellos que deseen ampliar
conocimientos al respecto (véase la bibliografía recomendada y las
direcciones de Internet).
Bibliografía recomendada
Existe numerosa bibliografía (libros y
artículos) sobre la protección jurídica de la flora y fauna silvestres
en España; pero sobre todo existe un amplio repertorio bibliográfico
sobre la protección jurídica del ambiente en general. Conviene destacar
que las obras anteriores a 1995 se han quedado bastante desfasadas por la
aparición de nuevas disposiciones que han derogado o modificado otras
anteriores, aunque siempre poseen interés para los especialistas. En
cualquier caso, a continuación se ofrece una selección bibliográfica
que permitirá a los lectores profundizar en el tema que nos ocupa y
encontrar abundante bibliografía:
- García Ureta, A. 1997. Protección de
hábitats y de especies de flora y fauna en el Derecho Comunitario
Europeo. Directivas 79/409 y 2/43. Bilbao, Instituto Vasco de
Administración Pública.
- Hava García, E. 2000. Protección
jurídica de la fauna y flora en España. Madrid, Trotta.
- Laguna de Paz, J. C. 1997. Libertad y
propiedad en el derecho de caza. Madrid, Marcial Pons.
- Sánchez Gascón, A. 1998. Espacios
naturales protegidos, flora y fauna. Legislación básica comentada
(con la setencia del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1995).
Madrid, Exlibris.
- Sánchez Gascón, A. 1998. Delitos
contra la Flora y la Fauna. Especies Amenazadas, Caza y Pesca. Madrid,
Exlibris.
- Sánchez Lamelas, A. 2000. La
Ordenación de la Pesca Marítima. Navarra, Aranzadi.
Direcciones en Internet
En Internet podemos encontrar numerosas páginas
dedicadas a la flora y a la fauna en general, pero no siempre hallamos
referencias actualizadas sobre su protección jurídica. A pesar de
algunos intentos meritorios, se sigue echando en falta una página
dedicada en exclusiva al tema que nos ocupa y que esté adecuadamente
actualizada, por lo que es preferible recomendar las páginas que
facilitan el acceso a las propias normas jurídicas y a las instituciones
o entidades que velan por su cumplimiento:
Reseña del autor
Ramón Manuel Álvarez Halcón es especialista
en estudios de "Ciencia, Tecnología y Sociedad" (CTS)
aplicados a la gestión ambiental desde una perspectiva social y
jurídica. Actualmente desarrolla diversos trabajos de investigación en
la materia como miembro del Instituto Aragonés de Antropología y de la
Sociedad Española de Malacología.
Dirección postal:
Instituto Aragonés de Antropología
Edificio de Servicios de la Universidad de Zaragoza
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